Богослов, политолог, юрист, докторантка Рейнского университета им. Фридриха Вильгельма (Бонн, Германия), модераторка группы "Христианская визия"
Редакция проекта «Христиане против войны» получила от украинских правозащитников текст проекта закона Украины, который готовится во втором чтении принимать Верховная Рада. Координаторка проекта, правозащитница и специалистка по вопросу свободу религии Наталля Василевич проанализировала данный законопроект на предмет соответствия международным стандартам свободы религии, выделив семь основных проблемных моментов и придя к заключению, что в случае принятия в существующем виде, закон создаёт серьёзную опасность для свободы религии или убеждений в Украине, а также идет вразрез с принятыми Украиной международными обязательствами. Поскольку комментарий вызвал некоторые недопонимания в среде неюристов, он был дополнен. Дополнения выделены курсивом.
1. Соображения национальной безопасности не могут являться легитимной целью ограничения права на свободу религии, в том числе, на свободу совместно исповедовать религию или убеждения, а значит и свободу религиозных организаций
Уже в самой преамбуле законопроекта, в ее первом абзаце —
основываясь на статье 35 Конституции Украины, статьях 9 и 11 Европейской конвенции по правам человека, предусматривающих права на свободу совести, религии и объединений и возможность ограничения соответствующих прав законом в интересах общественной или национальной безопасности, защиты прав и свобод других лиц; —
допущена серьезная ошибка.
Преамбула ссылается на статьи 9 и 11 Европейской конвенции по правам человека, однако авторами законопроекта ошибочно или сознательно изменено требование статьи 9, касающееся ограничений права на свободу совести, религии и объединений, в частности относительно легитимной цели таких ограничений. Статья 11, касающая собраний и объединений, действительно предусматривает соображения национальной (или государственной) безопасности как легитимную цель ограничений, однако статья 9 такой цели не допускает — ограничиваясь в плане безопасности только безопасностью общественной:
Свобода исповедовать свою религию или убеждения подлежит лишь тем ограничениям, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах общественной безопасности, для охраны общественного порядка, здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. (ст.9. пар.2)
Таким образом, международные стандарты прав человека защищают свободу религии и, следовательно, права религиозных объединений даже сильнее, чем свободу объединений в целом.
Это касается не только положений Европейской конвенции, но и Международного пакта о гражданских и политических правах. Так, в соответствии со ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующей свободу ассоциации, «национальная безопасность» может быть законным основанием для ограничения свободы объединений, однако ст. 18 того же договора, которая защищает свободу религии, исключает эту цель.
Комитет ООН по правам человека в своем «Замечании общего порядка № 22: статья 18 (Свобода мысли, совести или религии)», заявляет по этому поводу:
положения пункта 3 статьи 18 должны толковаться строго: не признаются никакие основания для установления ограничений, кроме тех, которые конкретно предусмотрены, даже если такие ограничения разрешаются в отношении других прав, защищаемых Пактом, в частности по соображениям государственной безопасности» (пар. 8).
Важно отметить отличие национальной (государственной) и общественной безопасности — в русскоязычной литературе эти понятия, как правило смешиваются и не имеют четкого разделения, общественная безопасность может рассматриваться как один из аспектов национальной безопасности. Чтобы уточнить, как два этих понятия соотносятся в международном праве прав человека, необходимо обратиться к Сиракузским принципам о положениях, касающихся ограничения и умаления прав в Международном пакте о гражданских и политических правах (1985). Так, государственная (национальная) безопасность определяется как защищающая «существования государства, его территориальной целостности или политической независимости против силы или угрозы применения силы» (ст. 29). Специально отмечается, что соображения государственной безопасности не могут применяться «для осуществления репрессивных действий в отношении своего населения» (ст. 31). Что касается общественной безопасности, что она этим понятием защищается «от угрозы безопасности населения, его жизни или физического здоровья или серьезного ущерба его собственности» (ст. 32).
Сиракузские принципы также требуют, чтобы свобода мысли, совести и религии защищалась как право, отступление от которого не допускается, даже во время чрезвычайного положения, угрожающего жизни нации (п. 58).
Европейская конвенция по правам человека также устанавливает пределы использования ограничений, в отношении прав и свобод, отмечая, что они «не должны применяться для иных целей, нежели те, для которых они были предусмотрены» (ст. 18).
Как заявил Европейский суд по правам человека в своем решении по делу Хасан и Чауш против Болгарии (2000 г.), когда речь идет об организации религиозной общины: «если организационная жизнь общины не была бы защищена» свободой религии и убеждений, «все другие аспекты свободы религии для отдельных лиц были бы уязвимыми» (пар. 62).
Таким образом, заявленные в преамбуле рассматриваемого законопроекта ограничения, применяемые к свободе религии или убеждений, включая свободу организационной жизни общины, противоречат международным стандартам прав человека.
2. Религиозные организации должны иметь права самостоятельно определять свои отношения с религиозными центрами (управлениями) без вмешательства государства
Второй абзац преамбулы законопроекта также содержит дискриминационное положение:
признавая обязанность государства защищать право на свободу совести и объединений в религиозные организации, включая право граждан изменять религию и убеждения и право религиозных организаций изменять подчинение религиозным центрам (управлениям), от противоправных посягательств со стороны любых лиц, религиозных или других организаций, иностранных государств.
Данное положение предусматривает только право граждан изменять свою религию или убеждения и право религиозных организаций изменять подчиненность религиозных центров (управлений), однако ничего не говорит о защите права продолжать исповедовать свою религию или убеждения, которое также является неотъемлемой частью права на свободу религии. Это отмечено в «Замечании общего порядка № 22» (ст. 5), в котором свобода иметь или принимать религию, гарантируемая статьей 18 МПГПП,
обязательно предполагает свободу выбирать религию или убеждения, включая право менять свою религию или убеждения или придерживаться атеистических воззрений, а также право продолжать исповедовать свою религию или убеждения.
Смысл защищаемого права в том, чтобы верующие, в индивидуальном порядке и совместно как общины (и здесь еще раз необходимо подчеркнуть, что свобода религии или убеждений защищает также права общин, их организационную жизнь), могли без вмешательства государства — как иностранного, так и национального — а также других лиц, групп и организаций самостоятельно определять продолжать ли исповедовать свою религию или убеждения, в том числе касательно организационной структуры или принадлежности к тому или иному центру управления, изменить свою религию или убеждения, в том числе и в организационном плане, или отказаться от них.
Это также разъяснено в «Замечании общего порядка № 22» (ст. 5):
В пункте 2 статьи 18 запрещается принуждение, умаляющее право иметь или принимать религию или убеждения, включая применение или угрозу применения физической силы или уголовных санкций с целью заставить верующих или неверующих придерживаться своих религиозных убеждений или воззрений, отказаться от своей религии или убеждений или поменять их на другие.
Таким образом, права на свободу религии или убеждений гарантирует также право на то, чтобы отдельные лица или общины без принуждения — является ли это принуждение насильственным или путем уголовных санкций — могли выбирать свою религиозную принадлежность. Ограничения на вмешательство накладывается здесь на любое государство, однако в преамбуле говориться лишь о государствах иностранных, в то время как вмешательство национального государства никак не ограничивается в этом процессе, а наоборот даже подается как «обязательство государства защищать право … от противоправных посягательств со стороны каких-либо лиц, религиозных и иных организаций, иностранных государств».
3. Не допускается «коллективная ответственность» всей религиозной организации за неправомерные действия отдельных ее представителей
Третий абзац преамбулы законопроекта вводит ответственность одних лиц за противоправные действия, совершаемые другими лицами:
учитывая вооруженную агрессию Российской Федерации против Украины, поддержку этой агрессии Русской Православной Церковью (РПЦ) и отмечая, что многочисленные противоправные действия РПЦ и подчиненных ей религиозных организаций на территории Украины создают угрозу общественной и национальной безопасности, правам и свободам граждан Украины.
Действительно, ряд лидеров Русской Православной Церкви, а также ее священнослужителей и сотрудников совершали противоправные действия, связанные с поддержкой вооруженной агрессии Российской Федерации против Украины. Также и ряд религиозных деятелей в Украине, связанных так или иначе с Русской Православной Церковью, совершали противоправные действия по поддержке вооруженной агрессии. Все эти случаи должны быть расследованы и рассмотрены беспристрастным и независимым судом и все виноватые лица должны быть привлечены к ответственности.Тем не менее, преамбула отмечает не просто противоправные действия конкретных лиц и групп лиц, принадлежащих к религиозным организациями, но действия целых религиозных организаций, что создает целый ряд проблем, потенциально ведущих к коллективной ответственности и ограничении в правах лиц и организаций, которые не совершали противоправных действий.
Как отмечается в Руководстве по теме свободы религии или убеждений и безопасности, изданном БДИПЧ ОБСЕЕ, по поводу «коллективной ответственности» всей религиозной организации за неправомерные действия отдельных ее представителей, отмечается:
Тот факт, что некоторые лица совершают подобные действия, не означает, что вся религиозная община или община, придерживающаяся определенных убеждений, разделяет эти взгляды или оправдывает эту деятельность. В таких случаях действия и ответственность конкретного лица/лиц и действия всей группы всегда должны рассматриваться отдельно. В связи с этим вопрос о любых неправомерных действиях со стороны отдельных членов общины должен решаться посредством уголовного, административного или гражданского производства в отношении соответствующего лица, а не при помощи мер, направленных против всей религиозной общины или общины, исповедующей определенные убеждения.
В тех случаях, когда отдельные верующие или группы верующих участвуют в преступной или незаконной деятельности, государства-участники не должны возлагать вину на общину в целом и должны применять санкции только к конкретным лицам.
Таким образом, преследование религиозной организации в рамках коллективной ответственности за действия конкретных лиц и групп лиц, не допускается. Тем более, коллективная ответственность не может быть основанием для принятия дискриминационных правовых норм в отношении всей общины.
4. Лицам, группы лиц и организации имеют права утверждать, что являются жертвами нарушения прав человека и обращаться с жалобой в суд ради защиты своих прав
Европейская конвенция по правам человека в своей статье 34 отмечает:
Суд может принимать жалобы от любого физического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами нарушения одной из Высоких Договаривающихся Сторон их прав, признанных в настоящей Конвенции или в Протоколах к ней. Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются никоим образом не препятствовать эффективному осуществлению этого права.
Статья 1 рассматриваемого законопроекта предусматривает, что
Ничто в настоящем Законе не может толковаться как ограничение свободы исповедания религии или убеждений, права на соблюдение религиозной практики и ритуальных обрядов.
Таким образом, законопроект вводит иммунитет на критику его норм с точки зрения международных стандартов прав человека и фактически запрещает рассматривать нормы в отношении свободы исповедания религии или убеждений, если граждане или организации считают, что они явились жертвами нарушений своих прав в результате принятия данного закона, даже если такие нормы могут являться дискриминационными. Также данный законопроект направлен на ограничение деятельности экспертов по свободе религии или убеждений по оценке концепции и норм закона на соответствие международным стандартам в сфере прав человека, а также международным обязательствам Украины в этой сфере.
5. Правовые основания для лишения государственной регистрации и ликвидации религиозной организации не могут выходить за рамки строгих критериев ч. 3 статьи 18 МПГПП и ч. 2 статьи 9 ЕКПЧ
Законопроект предусматривает запрет деятельности любой религиозной организации в Украине, которая каким-либо образом аффилированы с запрещенной зарубежной организацией, только на основании самого факта аффилированности.
Деятельность религиозных организаций (объединений), каким-либо образом аффилированных с запрещенной религиозной организацией, определенной частью первой настоящей статьи, в том числе непосредственно или как составная часть другой религиозной организации (объединения), или при наличии других признаков, установленных статьей 51 Закона Украины «О свободе совести и религиозных организациях», не допускается. (ст.2)
…
Религиозная организация (объединение), действующая на территории Украины, не может иметь руководящий центр (управление) за пределами Украины в государстве, которое законом признано совершившим или осуществляющим вооруженную агрессию против Украины и/или временно оккупировав часть территории Украины, а также входить в структуру (быть частью) иностранной религиозной организации, деятельность которой запрещена на территории Украины статьей 3 настоящего Закона, или быть аффилированной с ней. (ст.5)
Даже при наличии правовых оснований, соответствующих требованиям ч. 3 статьи 18 МПГПП и ч. 2 статьи 9 ЕКПЧ, лишение статуса правосубъектности применяется только в крайнем случае, после того, как нарушения станут серьезными и систематическими, и ранее применялись иные меры, принимая во внимание последствия, которые окажет лишение государственной регистрации на правовой статус религиозной общины.
Специальный докладчик по вопросу о свободе религии или убеждений в своем промежуточном докладе (A/73/362) отмечал, что «лишение религиозной общины или общины, основанной на убеждениях, правового статуса может иметь огромные последствия для коллективных аспектов права на свободу религии или убеждений, включая возможность приверженцев исповедовать свою веру вместе с другими, что ставит под угрозу жизнеспособность самого сообщества» (пар. 17).
Нечетким является критерий «аффилированности» религиозной организации с другой религиозной организацией, что может привести к произвольному толкованию, недопустимому, особенно если принимать во внимание серьёзность последствий для религиозной организации.
6. Религиозные организации имеют право организовываться в соответствии со своей собственной иерархической и институционной структурой
В Итоговом документе Венской встречи (Третье совещание на основе положений заключительного акта, относящихся к дальнейшим шагам после совещания (в Хельсинки)) 1989 года государства участники Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) пришли к согласию по поводу того, что для того, чтобы обеспечить свободу личности и исповедовать религию и веру, необходимо уважать право религиозных объединений «организовываться в соответствии со своей собственной иерархической и институционной структурой».
В рассматриваемом же законопроекте запрещается какая бы то ни было аффилиация с другой религиозной организацией, в частности, Русской Православной Церковью, запрещенной на основании того, что ее представители выступали в поддержку военной агрессии России против Украины:
Деятельность религиозных организаций (объединений), каким-либо образом аффилированных с запрещенной религиозной организацией, определенной частью первой настоящей статьи, в том числе непосредственно или как составная часть другой религиозной организации (объединения), или при наличии других признаков, установленных статьей 51 Закона Украины «О свободе совести и религиозных организациях», не допускается. (ст.2)
7. Религиозные организации имеют право устанавливать и поддерживать связи с отдельными лицами и общинами в области религии и убеждений на национальном и международном уровнях
Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений, принятая Генеральной Ассамблеей ООН, также предусматривает, что (п. 6 (i)) право «устанавливать и поддерживать связи с отдельными лицами и общинами в области религии и убеждений на национальном и международном уровнях» является неотъемлемой составляющей права на свободу религии или убеждений.
Ст. 4 законопроекта однако запрещает такие контакты:
Связи и (или) контакты религиозных организаций (в том числе религиозных общин), любых юридических лиц частного права с иностранными религиозными организациями, находящимися в государстве, которое законом признано совершившим военную агрессию против Украины и/или временно оккупировала часть территории Украины и деятельность которых запрещена на территории Украины статьей 3 настоящего Закона, не допускаются кроме случаев, когда они осуществляются при наличии индивидуального согласования центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере религии. (ст. 4. п. 4 ср. 1)
Заключение
Таким образом, законопроект «О защите национальной и общественной безопасности, прав и свобод человека в сфере деятельности религиозных организаций», внесенный в Верховную Раду Украины, призванный ограничить право на исповедание религии или убеждений, выходит за рамки предусмотренных международных стандартов прав человека, ставит под угрозу не просто отдельные аспекты свободы религии или убеждений, но и из-за рисков произвольной интерпретации понятий, введения коллективной ответственности и последствий ликвидации религиозных организаций или запрета их деятельности может привести к подрыву самих оснований свободы религии или убеждений.
